Межведомственная рабочая группа завершает работу по подготовке поправок к федеральному законодательству, которые оформят появившийся в Конституции тезис о единой системе публичной власти. Несмотря на продолжающиеся споры, уже ясны общие направления реформы. Её запуск приведёт к ревизии полномочий органов власти и изменит принципы их финансирования.
Соединить два уровня власти
Впервые вопрос о корректировке закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» президент Владимир Путин поднял в октябре 2019 года. На встрече с экс-председателем Правительства Дмитрием Медведевым он заявил о необходимости укрепления взаимоотношений между государственным и муниципальным уровнями власти.
– На этом стыке у нас постоянно происходят какие‑то сложности, поскольку уровень государственного управления – и федеральный, и региональный – часто делает вид, что его это не касается или касается во вторую, в третью очередь, а муниципальный уровень всё время ссылается на отсутствие необходимых ресурсов и компетенций, – описал суть проблемы глава государства.
Спустя месяц на заседании Совета по русскому языку и на встрече с общественностью Калининградской области Владимир Путин уточнил, что отсутствие связки между двумя уровнями власти является одним из источников проблем в здравоохранении и образовании. Он призвал решить эту проблему, не ущемляя интересы муниципалитетов:
«Муниципальный уровень управления должен иметь определённую степень самостоятельности. Этого мы не можем нарушать и не будем, но какая-то связка между различными уровнями управления должна быть», – подчеркнул президент.
Новый термин в Конституции
В декабре 2019 года на встрече с руководством федерального парламента глава государства впервые высказал мысль о необходимости создания единой системы публичной власти. Она нашла отражение в принятой по результатам всероссийского голосования новой редакции Конституции. В статье 132 Основного закона появился такой пункт:
«Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
В статье 83 Конституции было закреплено, что взаимодействие органов публичной власти должен обеспечивать новый орган – Госсовет. В статью 131 была внесена следующая формулировка: «Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов РФ и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом».
Тайная рабочая группа
На местах ждали принятия разъясняющих новые конституционные положения федеральных законов. Необходимость их срочной разработки стала одним из поводов для отказа от идеи о проведении досрочных выборов в Госдуму. Однако депутаты приняли лишь часть необходимых документов.
Разработка новой редакции законов «Об общих принципах организации местного самоуправления» и «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» затянулась. По данным источников «Октагона», она до сих пор ведётся в закрытом режиме межведомственной рабочей группой под руководством главы комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павла Крашенинникова.
Работа над новой редакцией законов ведётся в закрытом режиме под руководством Павла Крашенинникова.Фото: Владимир Федоренко/РИА Новости
Участники обсуждения исключили любые утечки информации. Опрошенные изданием депутаты и чиновники признались, что задавали вопросы о реформе федеральным органам власти, но получали лишь расплывчатый ответ: «Ведётся оживлённая дискуссия». Тем не менее «Октагону» удалось узнать основные тезисы, звучавшие на заседаниях группы.
Перераспределение полномочий
Главный из них говорит о необходимости ревизии реестра полномочий, исполняемых государственными и муниципальными органами власти. В настоящее время эти списки разделены и не пересекаются друг с другом. Для наиболее эффективного решения проблем регионы изымают у муниципалитетов одни ключевые полномочия и делегируют им другие.
Распространённым трендом стала передача на региональный уровень полномочий в сфере градостроительства – права по предоставлению земельных участков и разрешений на строительство во избежание злоупотреблений на местах забирают профильные министерства субъектов РФ. Ряд социальных, транспортных, экономических и других функций, напротив, спускается на местный уровень. Но из-за противоречий в действующем законодательстве необходимое для их реализации финансирование запаздывает либо поступает не в полном объёме. Часть бюджетных денег пропадает в коррупционных схемах.
Инсайдеры сообщают, что в поправках к федеральным законам № 131-ФЗ и 184-ФЗ может появиться норма, касающаяся «сфер совместной деятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления». Она позволит регионам и муниципалитетам совместно реализовывать ключевые проекты и финансировать их по упрощённому порядку, позволяющему отслеживать все траты.
При этом ожидается появление новых форм административного контроля за деятельностью и расходованием средств органами местного самоуправления. Для этого могут быть созданы новые структуры, либо такие задачи будут поставлены перед существующими министерствами.
Актуальность шагов по упорядочиванию системы распределения полномочий и их финансирования подтвердил «Октагону» политконсультант, автор телеграм-канала «Давыдов.Индекс» Леонид Давыдов.
«Эти проблемы в последние годы стали уже привычными. Например, регионы передают полномочия на муниципальный уровень, а их финансирование запаздывает. Или регион финансирует местные коммунальные проекты, а муниципалитет тратит полученные средства нецелевым образом. В результате получается, что какое-то село замерзает, а в этом обвиняют губернатора».
Леонид Давыдов
политконсультант
Леонид Давыдов подчеркнул, что ревизия полномочий должна проходить одновременно с усилением контроля со стороны региона за их исполнением и законностью их финансирования. Но при этом контроль не должен превратиться в инструмент «удушения» местной власти.
– Здесь главное не пережать. И речь не только о финансовой составляющей, но, например, и о выборности мэров. Выборность должна оставаться. Сверхназначаемость может сыграть злую шутку на этом уровне власти, впрочем, это депутатам самим хорошо известно.
Выборность мэров сохранится, но не везде
По данным источников «Октагона», ограничение избирательных прав жителей муниципалитетов не планируется. Ожидается, что у местных властей останется право использовать один из пяти предусмотренных действующим законодательством способов избрания глав. Первый из них предусматривает проведение всенародных выборов, второй – избрание мэра на заседании местной думы из числа депутатов, третий – избрание главы муниципалитета на заседании думы из числа кандидатов, предложенных специально созданной комиссией. Согласно четвёртому способу, всенародно избираемый глава руководит местной думой, а сама дума нанимает по контракту сити-менеджера. Пятый способ отличается от предыдущего тем, что руководитель местной думы избирается не всенародно, а депутатами.
Тем не менее собеседники издания не исключают, что в отношении отдельных наиболее проблемных с политической точки зрения региональных столиц будет применяться пункт 3 статьи 131 Конституции РФ.
Отныне государство вправе отдельными федеральными законами устанавливать, что их главы будут назначаться президентом или губернаторами. Такая практика уже применяется в отношении особых федеральных территорий.
Член Европейского клуба экспертов местного самоуправления Ильдар Фасеев предполагает, что эта практика может получить широкое распространение.
– Может быть, это первый шаг к тому, чтобы города федерального значения и столицы субъектов федерации полностью вывести из сферы местного самоуправления. Такие предложения неоднократно озвучивались на первом этапе реформы местного самоуправления, – заявил он «Октагону».
Отделения министерств при мэриях
Собеседники не исключают, что для обеспечения более тесного взаимодействия региональных и муниципальных органов власти мэры крупнейших городов получат официальные посты в региональных правительствах. Такая практика уже существует в некоторых субъектах РФ, где главы региональных центров входят в кабинеты министров на общественных началах и не имеют права голоса. Региональные министерства, в свою очередь, могут получить право создавать в муниципалитетах свои управления, которые будут работать в тесной связке с городскими администрациями.
Всё новое – хорошо забытое старое
По данным «Октагона», президент РФ Владимир Путин может вновь поднять вопрос о реформировании законодательства о местном самоуправлении на одном из ближайших публичных мероприятий. Ожидается, что проект одобренных рабочей группой поправок будет внесён на обсуждение депутатов и принят на одном из последних заседаний Госдумы действующего созыва. Помимо перечисленных, в них может появиться ряд других новелл. Оппоненты реформы считают, что она не привнесёт ничего нового – все перечисленные выше тезисы в разное время обсуждались либо уже прописывались в законодательстве.
– Метафорически можно сказать, что это «старые песни о главном». Вытащенные из замшелых сундуков пожелания и доводы противников развития местного самоуправления и местной демократии, звучавшие на первом этапе (в начале 90-х) и на втором этапе реформы местного самоуправления при подготовке закона № 131-ФЗ – заявил «Октагону» Ильдар Фасеев.
«Все эти предлагаемые “институции” по факту уже существуют в том или ином виде, поскольку местное самоуправление полностью встроено в вертикаль власти различными механизмами, в числе которых не только ликвидация прямых выборов мэров».
Ильдар Фасеев
член Европейского клуба экспертов местного самоуправления
Эксперт, в частности, считает, что идея о ревизии списка полномочий и установлении сфер совместного ведения регионов и муниципалитетов имеет скрытую цель – урезать расходы местных и региональных бюджетов и уменьшить обязательства федерального бюджета.
– Введение административного контроля также со всей определённостью будет означать лишь прямое директивное подчинение органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов федерации, то есть губернаторам. Видимо, какие-то губернаторы ностальгируют по «ковровым» методам воспитания в нужном им русле нерадивых, на их взгляд, подчинённых, – заключил он.